Alors que l'Europe produit 3% des ressources minérales de la planète mais en consomme 20%, la question de l'approvisionnement devient cruciale, particulièrement pour les métaux dits stratégiques et utilisés dans les nouvelles technologies par exemple. Mais comment sécuriser cet approvisionnement sans que cela se fasse au détriment des pays producteurs ?

Les terres rares, le cobalt, le tantale ou le niobium… Ces matières font partie de la liste des 14 groupes de métaux considérés comme « stratégiques » -ou « critiques »- par l’Union européenne. Car si l’UE consomme 20% de ces ressources mondiales indispensables au bon fonctionnement des technologies de pointe, notamment dans les énergies renouvelables, elle n’en produit que 3%...Pourtant « 30 millions d’emplois dépendent du secteur des matières premières minérales » (14% des emplois) selon José Manuel Barroso, président de la Commission européenne. Une grande et inquiétante vulnérabilité à laquelle l’Union –et la plupart de ses Etats membres pour leur propre compte - entend remédier en sécurisant ses approvisionnements importés principalement de Chine, de Russie, de République Démocratique du Congo (RDC) et du Brésil. Avec d’autant plus d’urgence qu’entre 2007 et 2012, les experts s’accordent sur une hausse de 50% de la demande globale… En mars dernier, lors d’une audition sur les terres rares à l’Assemblée nationale, le directeur de l’Ecole nationale supérieure de géologie de Nancy, Jean-Claude Samama, affirmait ainsi qu’un « pays qui aura sécurisé ses approvisionnements aura un temps d’avance sur les autres »

La diplomatie du métal

De fait, depuis 2008, l’Union européenne élabore son « initiative sur les matières premières ». Finalisée cet automne, elle est axée autour de 3 piliers : sécuriser l’accès aux matières premières sur les marchés mondiaux, encourager l’offre en provenance des pays européens et réduire la consommation de matière première. Depuis quelques mois, Bruxelles mène ainsi une campagne diplomatique afin de trouver de nouveaux marchés. L’objectif étant de développer des accords commerciaux multilatéraux par le biais de l’OMC et bilatéraux, pour éviter les restrictions (droits de douanes, réduction des quotas, taxes, etc) à l’exportation mises en place par les pays producteurs. Un dialogue a ainsi été entamé entre l’Union et le Brésil pour nouer des accords de coopération sur la question des matières premières, mais aussi avec l’Argentine ou le territoire autonome du Groenland. En cas de maintien de ces restrictions, l’Union envisagerait même de réduire ou de supprimer les accords préférentiels (Rapport annuel 2009 de l’initiative sur les matières premières).

Une stratégie qui devrait être suivie par la France, si l’on se base sur les derniers travaux parlementaires sur le sujet. Dans un rapport sur la « gestion durable des matières premières minérales : assurer nos approvisionnements, promouvoir une écologie du métal » rendu public début novembre, les députés Christophe Bouillon (SRC) et Michel Havard (UMP) reprennent les grandes lignes de la stratégie européenne. En précisant, pour le député UMP qu’à « court terme, le meilleur garant de nos approvisionnements reste l’OMC pour qu’il n’y ait pas de restriction à l’exportation de la part des pays produisant des matières premières ». De son côté, l’Allemagne tente de signer des accords gouvernementaux comme celui d’octobre 2011 sur les techniques d’exploration du cuivre, de la métallurgie en général et des terres rares en particulier, avec la Mongolie -qui possède l’un des 10 sous-sols les plus riches du monde- ou le Kirghizstan. Et la Fédération des industries allemandes a récemment annoncé qu’elle allait aider une douzaine de conglomérats industriels à former une alliance destinée à sécuriser les approvisionnements en métaux « alliance pour la couverture des commodités » à laquelle doit appartenir BASF, ThyssenKrupp (source Bloomberg)…

Cette démarche est loin d’être propre à l’Europe. En 2010, la Corée du sud a ainsi annoncé qu’elle allait puiser dans la caisse nationale des retraites et dans les fonds souverains pour garantir son approvisionnement en métaux rares et qu’elle réfléchissait à recentrer sa politique de développement sur les pays qui possèdent ces ressources. Le Japon a lui aussi publié dès 2008 ses « lignes directrices pour sécuriser ses ressources nationales », où le gouvernement explique qu’il va « soutenir des projets d’acquisition des ressources clés en ayant une diplomatie active et en aidant ces projets à être stratégiquement connectés à des mesures de coopération économique.»

Quel impact pour les pays producteurs ?

Cette volonté de contrôler les ressources n’est pas nouvelle, « ce qui l’est en revanche c’est que les pays producteurs de métal sont de plus en plus puissants et demandent de plus en plus de contreparties », estime ainsi Benoît de Guillebon, co-auteur du livre « Quel futur pour les métaux ? ». L’exemple le plus emblématique est bien sûr la Chine qui, détenant 95 % du marché des terres rares a pu suspendre, en septembre 2010, ses exportations en direction du Japon, puis quelques mois plus tard, réduire de 10 % ses exportations mondiales… En Amérique du Sud, la Bolivie qui détient une grande partie des réserves de lithium nécessaires aux batteries des véhicules électriques a nationalisé des compagnies minières étrangères opérant sur son sol…Et l’Afrique du Sud a décidé de revoir intégralement ses accords d’investissements pour que ceux-ci soient en conformité avec ses orientations en matière de développement.

L’Union européenne recense ainsi dans son « Initiative pour les matières premières » près de 450 restrictions à l’exportation pour plus de 400 matières premières prises par les pays émergents. Et dans son rapport « Business risks facing mining & metals 2011-2012 », Ernst &Young estime qu’en 2011, 25 pays ont pris des mesures restrictives à l’exportation de leurs métaux (augmentation des taxes et royalties notamment) et que le « nationalisme des ressources » est le principal facteur de risque pour le secteur. Un phénomène qui pourrait s’intensifier et se compléter par des tentatives de relocalisation des activités aval, craint Michel Havard : « Auparavant les matières premières extraites étaient directement envoyées en France où elles étaient transformées en produit à haute valeur ajoutée. Aujourd’hui, les pays miniers exigent –à bon droit- une première transformation sur place : nous avons donc perdu une partie de la chaîne de valeur. Les chefs d’administration que nous avons rencontrés au Brésil ont calculé que le minerai de fer brésilien exporté au Japon crée 600 000 emplois dans la sidérurgie japonaise. Si ce calcul est bien compris, je ne donne pas longtemps avant que les Brésiliens essaient de créer de l’emploi chez eux plutôt que chez les autres… »

« Des accords inéquitables »

Mais tous les pays producteurs de métaux n’ont pas le poids de la Chine ou du Brésil et ne peuvent donc pas réellement décliner les accords proposés par les pays occidentaux. Difficile par exemple pour la RDC de jouer à armes égales avec les pays occidentaux quand le pays a été ravagé par une guerre civile en partie alimentée par le coltan, nécessaire à la fabrication des téléphones portables. Ou pour le Cameroun, de refuser l’inclusion de dispositions autorisant d’instaurer des droits de douane sur les exportations « qu’en cas de graves problèmes sur les finances publiques » ou de nécessité absolue de protéger l’environnement dans l’accord de partenariat économique avec l’Union européenne… Mais en 2009, les ministres du commerce des Pays les moins avancés (PMA) avaient d’ailleurs déjà demandé à ce qu’un accord soit conclu au sein de l’OMC pour qu’il ne soit pas permis d’ « imposer des sanctions sur les taxes à l’exportation, constituant des outils légitimes de développement ». En effet « ces mesures de restrictions aux exportations sont des instruments de régulation nécessaires auxquels ont recours les gouvernements du Sud pour mettre en place leur propre politique de développement et contrôler l’exploitation de leurs ressources », explique l’AITEC (association internationale de techniciens, experts et chercheurs) dans le rapport « Stop à l’accaparement des ressources du Sud par l’Union européenne » (voir document lié). Pour l’ONG européenne d’aide et de développement Concord, qui a publié début novembre un rapport sur la cohérence des politiques au service du développement (PCD) de l’Union, il ressort que l’Europe « cherche à satisfaire sa demande croissante de matières premières en signant des accords inéquitables avec les pays en développement riches en ressources naturelles »… En septembre dernier, le Parlement européen votait ainsi le rapport du député verts/ALE, Reinhard Bütikofer « sur une stratégie efficace des matières premières pour l'Europe » destiné à contrebalancer la vision très commerciale de la Commission sur le sujet. « L'accès pour l'UE à des matières premières sur les marchés internationaux de matières premières est indispensable, mais la diplomatie autour des matières premières ne doit pas ressembler à du néocolonialisme », affirmait alors le député.

Béatrice Héraud                                                                                                                

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Fin 2011, l'ONG britannique Global Witness annonçait quitter le poste d'observateur qu'elle détenait au sein du processus de Kimberley. Depuis dix ans, cette certification est destinée à empêcher la présence des diamants du sang dans les circuits du commerce international licite.

Le processus de Kimberley a « échoué à trois égards : il ne s’est pas penché sur la question du commerce de diamants du conflit provenant de Côte d’Ivoire ; il n’a pas été disposé à prendre des mesures vigoureuses alors que, pendant plusieurs années, le Venezuela perpétrait de flagrantes atteintes à ses règles ; il ne s’est pas non plus montré disposé à veiller à ce que les diamants cessent d’alimenter la corruption et la violence au Zimbabwe. Il s’est fait complice du blanchiment des diamants – des diamants sales ayant été mélangés à des gemmes propres ». Tel est le verdict de l’ONG britannique Global Witness, qui l’a poussée à quitter le processus de Kimberley en décembre dernier.
« En refusant d’évoluer et de se pencher sur les liens inéluctables qui existent entre les diamants, la violence et la tyrannie, le processus de Kimberley est devenu un mécanisme de plus en plus obsolète », ajoute l’ONG. Un avis partagé par Tiseke Kasambala, chercheuse à la section Afrique de Human Rights Watch (HRW) : « le dispositif va effectivement devenir obsolète, s’il n’est pas en mesure d’arrêter les atteintes aux droits humains perpétrés par ses Etats membres». Par ailleurs, cette « incapacité du processus de Kimberley à répondre de façon adéquate aux violations perpétrées par des gouvernements tel que le Zimbabwe, dans l’optique de garantir la bonne santé du marché du diamant, remet en question sa crédibilité en tant qu’organisme de régulation », estime encore Tiseke Kasambala.

50 participants représentant 76 pays

Créé en 2000 et lancé officiellement en 2002 avec l’appui des Nations unies, le processus de Kimberley est tripartite. Il regroupe des gouvernements, l’industrie du diamant (à travers le Conseil mondial du diamant) et la société civile, représentée par la Coalition de la société civile. En 2011, il compte ainsi 50 participants représentant 76 pays, l'Union européenne et ses États membres comptant comme un seul participant. Tous ses membres doivent « répondre à certaines 'conditions minimales' qu'ils doivent transposer dans leur droit national et leurs institutions », et sont tenus de « prévoir des contrôles des exportations, des importations et des échanges nationaux de diamants bruts et de s'engager envers la transparence et l'échange des données statistiques ». Malgré le départ de son poste d’observateur, Global Witness reste membre de la Coalition de la société civile du Processus de Kimberley, afin de poursuivre ses travaux avec les autres ONG. Le Conseil mondial du diamant a néanmoins exprimé « son regret » et a aussitôt demandé à l’ONG de « revoir sa position » jugée « contreproductive », car c’est via « le dialogue et l’engagement que le processus de Kimberley pourra s’améliorer ». L’association britannique rappelle à l’industrie du diamant qu’elle « devrait être tenue de démontrer que les diamants qu’elle vend n’alimentent aucun abus – en respectant les normes internationales applicables aux contrôles de la chaîne d’approvisionnement en minerais, y compris l’exigence de réalisation d’audits par des tiers indépendants et la nécessité de divulguer des informations publiquement et régulièrement ».

Lancement d'un processus de réforme?

Le Conseil mondial du diamant défend au contraire le processus de Kimberley, qui selon lui « a prouvé au fil des ans son efficacité ». Quant au cas du Zimbabwe, « il y a eu une suspension des exportations légales de diamants de la région de Marange pendant deux ans. Puis il a été démontré que la situation dans certaines mines s’était améliorée, permettant une reprise des exportations surveillées. En effet, tandis que les boycotts contre le Zimbabwe ont presque tous prouvé leur inefficacité, le processus de Kimberley a été la seule organisation en mesure de signaler des progrès réels pour amener le gouvernement à modifier son approche », argue le Conseil mondial du diamant. HRW estime au contraire que le gouvernement du Zimbabwe qui s’était engagé, entre autres, à retirer progressivement ses forces armées des champs de diamants, « a failli à sa promesse et les exactions n'ont pas diminué ».
Comment améliorer l’efficacité du processus de Kimberley ? Selon Tiseke Kasambala, il « doit mettre le respect des droits humains au cœur de son mandat. Il faut également changer la façon dont sont prises les décisions, et notamment la règle du consensus pour parvenir à un accord ». Le 20 décembre dernier, la République démocratique du Congo, président du processus pour l’année 2011, remettait à l’ONU son rapport de synthèse. La RDC y mentionne la décision des représentants de la société civile « de ne pas participer à la plénière de Kinshasa de novembre 2011 », pendant laquelle la reprise des exportations des diamants en provenance de la région de Marange a été autorisée. La RDC rappelle dans ce rapport que « la participation de la société civile est essentielle, en particulier dans le cadre du lancement du processus de réforme et de l’examen périodique du fonctionnement du système de certification du processus de Kimberley afin d’améliorer son fonctionnement ». Il incombe désormais aux Etats-Unis, qui succèdent à la RDC au poste de président, de lancer cette réforme en 2012.